一个法治国家的行政机构并非至高无上,它要遵守法律,其权限还被限定在一定的范围内。这限制其中一部分来自政府自身以外的机构,其中一部分则是内部自身的约束。

普遍法律原则就是这后者最重要的一个组成部分,它暗含于19世纪末期的判例中,由二战之后的“阿拉谬(ARAMU)”案正式提出,之后以雨后春笋般的速度发展开来。

小起因　大效力

1944年5月4日,法国国家解放委员会的一纸处分不仅终止了警长阿拉谬的职权,而且还没有赋予其任何抚恤金和津贴。阿拉谬对此裁决一无所知,因而也无从对此裁决做出任何的辩护行为。

为此,阿拉谬以在以没有得到当事人进行有效辩护情况下作出的处分是不合法的裁决为缘由,向最高行政法院提出了一纸诉状。1945年10月26日,最高行政法院认可了阿拉谬的理由,并裁决到:“根据在没有法律文本情况下而实施的普遍法律原则,任何处分不得在没有得到当事人有效辩护的情况下作出。”

其实,辩护权这一普遍法律原则早在最高行政法院1944年5月4日的“寡妇特隆皮耶-格拉维埃”一案中就已有定论,只不过在此案件中法官并未对法律隐晦的部分进行解释和提出普遍法律原则的概念,而是直接认定了辩护权的原则。

法官这种从法律中提取原则并实施于类似的案件的技术在阿拉谬案之后越来越完善,因此普遍原则也不断的增加。例如,1948年6月25日,最高行政法院确定了行政法规无追溯力的原则,1951年3月9日认可了公用事业面前人人使用平等的原则等。

几十年来,普遍法律原则并未因为数量众多而停止增加。21世纪之初,法国还于2003年12月12日和2005年5月9日分别确立了规章条例必须公布和行政机构不可实施不合规定的法规等原则。

法治的体现是发现而不是创造

普遍法律原则是由法官确定的不属于法律和法规的非成文原则。由于《法国民法典》第5条明令禁止法官通过确立一般规定的方式对其审理的案件作出判决。

因此,法官只是孟德斯鸠笔下“立法者之口”,只能对现存的法律进行解释。普遍法律原则虽然也存在于法典化的民法之中,但是并不占据一席重要位置。

然而,对于行政法来讲,它却举重若轻,这是因为行政法缺少一些针对行政行为的一般性法律和法规,所以这便要求行政法官从实施的法律发现一些对行政机构具有强制性的原则。

如此,普遍法律原则用法国著名行政法学家勒内·夏普的话来讲,是一个时代法律意识和法治的要求。因此,普遍法律原则能够实施于行政领域,其源泉必须是法律位阶高于行政行为的一些规则或者价值。换句话说,普遍法律基本原则是从现行的法律、国际法甚至是宪法以及其他的一些价值中发现的。

普遍法律原则或多或少的与1789年《人权宣言》和1946年《宪法》前言有所相连,例如公共事业的连续性原则就源于后者。另外,普遍法律原则还可以来源于政治或者社会伦理价值,如1964年4月14日南方航空公司案对于公正性所确立的禁止不当致富原则。

最高行政法院亦可从国际条约中发现普遍原则。1988年4月1日的裁决中,最高行政法院从1951年《日内瓦难民公约》中确立了避难者的普遍原则；1998年9月5日的法国绿色和平组织案,则从1985年《保护臭氧层维也纳公约》中归纳出了风险预防的原则。

行政法官还可以从法律规定的特别实践中发现普遍法律原则,而这种发现并不局限于行政法律。例如,1973年,最高行政法院便从《劳动法典》中归纳出了不得因产假而辞退事业单位员工的原则。

普遍基本原则涵盖的范围广泛,解释了不同的领域的法律和规章制度,由此普遍法律原则的法律性质和权威问题也被提了出来。

价值的多样与权威的统一

普遍法律原则对于行政机构具有强制执行力。凡违反普遍法律原则的行政行为一律无效；造成损失的,也应该承担行政责任。可见,普遍法律原则具有人为法的效力。普遍法律原则的这种权威独立于任何形式因素,即便没有书面文字,也必须执行。这一点在1959年6月26日顾问工程师工会的裁决中得到了明确的认可。在裁决中,最高行政法院指出:“任何行政机构必须遵守从宪法前言中归纳出的普遍法律原则,即便不存在相应的法律文件。”可见,普遍法律原则针对的对象并不是行政行为本身,而是行政机构。

因此无论是普通的行政行为,还是《宪法》第37条规定的自主条例,只要行政机构在制定之时,都必须遵守普遍法律原则。

普遍法律原则的权威毋庸置疑,但是,它作为行政合法性的重要渊源来说,其法律价值地位却随着1958年宪法的实施而产生了不确定性。

1958年之前,法学家们基本认可普遍法律原则具有法律的同等效力。但是,1958年的《宪法》第37条自主条例的存在,似乎无法再继续认可普遍法律原则的法律性质。如果政府不必一定遵守这一原则,那么无限的权力似乎损害了法治的秩序。

随着1959年顾问工程师工会的裁决,部分学者提出了普遍法律原则在今后将会有宪法效力的观点。但是,有些法学家,例如,勒内·夏普却提出了普遍法律原则具有低于立法高于行政法规的价值观点。

实事求是地说,无论普遍法律原则的性质如何,都不会影响它们在行政法规前的权威。“任何人都不能推诿不识法”这句法国格言对行政机构而言同样具有效力,普遍法律原则以行政部门的自律来保障被治理者的权利,体现了依法治国的法治精神。

（文章来源：《法制日报》2017-01-25）