布兰科一案之后,并非只有行政法适用于公共服务,也不是只有行政法官实施行政法,但这些“意外之举”却丝毫没有减弱它对法国行政法的影响有盛誉,亦背负骂名,它矢志以民主共和为追求,号称当时世界上最民主的宪法,却最终沦为德国走向纳粹专制的帮凶。

标志性的事件往往成为定格历史的坐标,法国1873年的布兰科一案便是如此。尽管该案认可的一些原则与今时的境遇有些出入,但这并没有影响它在法国行政法中的地位,它一直被后世之人看做是法国行政法和行政诉讼独立的象征,并一直享有法国行政法基石的美誉。然而这一重要的法律事件背后却充斥着一个简单而悲伤的故事。

载入史册的布兰科案

1871年11月3日,5岁的小姑娘阿涅斯·布兰科独自在大街上玩耍之时被一辆国有烟草公司的带斗货车撞伤,并被截去了一条大腿。1872年1月22日,阿涅斯的父亲让·布兰科先生以《民法典》第1382至1384条款为依据,一纸诉状将开车的4名员工和国家告上了法庭,要求4万法郎的赔偿。国家代表——吉伦特省省长认为民事法庭无权审理国家和4名公务员,于是提出了不服管辖申请。7月17日,民事法庭拒绝了省长的诉求。22日,省长颁布了争端令,企盼法国权限裁定法院能够认可布兰科状告国家案由行政法院受理,并要求民事法庭在等待判决时将案件延期审理。

案件过程虽然复杂,但是所争议的问题却非谜团,矛盾的聚焦着落在诉国家赔偿案到底该由民事法庭受理还是行政法庭受理这一点上。其实,法国受大革命分权理念的影响,早以通过1789年12月22日至1790年1月8日和1790年8月16至24日的法律规定了司法法官无权干涉公务员行为的原则,并在最高行政法院1840年6月3日罗特鲁一案得到了确认。1873年2月8日,法国权限裁定法院由于没有因循守旧,反而作出了法国最著名的裁决,使这悬而不决的案件以载入史册的结局收官。

权限裁定法院在判决时给出了如下理由:“对就职于公共服务机构的员工(公务员)造成他人损失的,国家可以承担责任,但该责任不能由调节私人之间问题的《民法典》之原则规定。该责任即不是普通的也不是绝对的责任,它有自己的特别规则。这些规则由公共服务的需要和协调国家权利及私人权利的必要性来决定。行政法院对此具有唯一的管辖权。”这个裁决可谓“一箭三雕”,不仅明确了行政法的概念,还确立了行政管辖权和国家责任制度。

根据权限裁定法院的裁决,行政法与民法的区别在于行政法不是建立在公民平等基础原则上的法律,而是建立在一种不平等基础上的法律。这是因为行政行为需首先满足大众利益(即公共服务的目的),而后者的实现需要行政机构掌有某些特权。依托于公共服务的概念,行政法不仅变成了独立法,而且行政法院管辖权也变得明朗起来:如果存在以满足公共利益为前提条件的不平等关系,即出现私人或公家和公家纠纷时,行政法庭具有管辖权。这种管辖权依据实施法律确认的原则在法国被称之为“管辖权和相关法律关联理论”,始终贯穿整个法国行政法。例如最高行政法院2000年4月20日MmeT一案对此原则作出了如下重申:“为了确定何种法庭具有管辖权,需要了解对于纠纷案件需用何种法律。”

另外,公务员过错引致的国家责任也一直是最高法院和最高行政法院之间的不可调和的矛盾。

正义能量是不可或缺的重要原则

在布兰科一案之前,法国一直盛行“国王不能为非”的原则。因此除了一些特殊的行政规则,国家不在民事领域承担公务员过错责任。这一点在最高行政法院1855年12月6日罗斯柴尔德、1858年2月20日卡尔卡松和1861年6月1日邦德里等案都得到了进一步的明确。权限裁定法院在对整个19世纪法国行政法判例进行了最系统梳理和最高度总结后,并没有被所谓的传统羁绊,在认定了国家对于公务员的过错行为不承担民事责任的同时承认了国家的过错责任。国家过错责任自此不再局限于某一行政行为领域,而是具有普遍性,引领着行政法的建设。最高行政法院2004年3月3日在Min.de　l’Emploie　et　de　la　Solidarité一案中如此强调:“行政机构必须对其造成的损失进行赔偿。”只不过这个责任既不是普通的责任也不是绝对的责任,这意味着这个责任是行政过错责任,不能用民法解决,需要用行政法自己的规则解决。

法国的法律常常让人陷入“纠结”的困境,因为法国流传着这样一句谚语:“没有无例外的规则”。神话般的布兰科案亦是如此,一些小小的变数随着后世的实践和时代的发展慢慢地浮现了出来。首先,权限裁定法院1921年1月22日对于Bac　d｀Eloka一案做出的裁决认可了商业公共服务的存在。从此,公共服务不再是唯一区别民法和行政法实施的标准,这是因为对于工商业公共服务的职员及其用户之间的关系需要服从于民商法的相关原则。其次,立法者通过1957年12月31日的法律,减损了1790年8月16至24日的法律的相关规定,赋予了民事法庭受理关于针对公务员在机动车事故中的纠纷审理权限。也就是说自此以后类似85年前布兰科案的案件不再由行政法庭审理,而是民事法庭来审理。最后民事法官可以在审判过程中实施行政法,尤其出现了司法案件处理涉及公共服务的情况(非工商性质的公共服务)。例如,最高法院民事庭1956年11月23日Trésor　Public　c.　Giry一案是民法庭对公共服务实施行政法的最低程度的认可。

布兰科一案之后,并非只有行政法适用于公共服务,也不是只有行政法官实施行政法,但这些“意外之举”却丝毫没有减弱它对法国行政法的影响。权限裁定法院法官们传递的所有受害人都可要求国家赔偿的正义能量,是任何时代,任何国家法治建设过程中不可或缺的重要原则。

（文章来源：《法制日报》2016-08-24）